——来自山西省土地开发整理工作的报告
　　近年来，煤炭大省山西进入了转型跨越发展的“快车道”，各类建设用地激增。为了保护耕地，山西省加大土地开发造地工作力度，在全国首创耕地占补平衡新机制，“十二五”期间由省级财政设立耕地开发专项资金30亿元每年新造耕地15万亩，连同占一补一造地费新造的15万亩耕地，每年新造耕地30万亩，用于保障国家和省级重点项目占补平衡，不仅保障了山西省重点建设项目的用地需求，而且新增了一大批旱涝保收高质量耕地，实现粮食生产“四连增”，连续四年超百亿公斤、连续四年创历史新高，农民收入四连增，连续跨过5000元、6000元、7000元。2013年，不是粮食主产区的山西，粮食总产达到131.3亿公斤，历史上首次突破130亿公斤，山西农民人均收入刷新出7154元的新成绩。
　　资源瓶颈，制约山西发展
　　山西是我国的能源大省，近年来正处于转型发展期。2011年，山西省委、省政府发出了推动转型跨越发展，再造一个新山西的动员令，提出了“五年投资5万亿、平均每年1万亿”的投资目标。2012年被山西省委、省政府确定为“项目落地年”，2013年被确定为“项目推进年”，2014年被确定为““项目见效年”。
　　2013年，山西省长李小鹏在省人大的工作报告中指出：“未来五年，是我省加快发展，全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放，加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是办好两件大事、推动转型跨越发展，再造一个新山西的重要时期。”2014年，李小鹏在工作报告中指出，“当前，我们仍处于发展的重要战略机遇期，经济长期向好的基本面没有改变；党的十八届三中全会开启了全面深化改革的新征程，改革红利、发展动力、市场活力将得到进一步释放；国家深入实施内陆开放战略、中部崛起战略，重点支持中西部地区城镇化发展，政策支撑更加有力；中央继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加之去年以来我省出台的一系列政策举措，集成效应将不断显现；特别是我省转型综改区建设向纵深推进，国家综合能源基地建设步伐加快，以煤为基、多元发展的产业格局正在形成，发展的基础和条件更加有利，发展空间更为广阔。”
　　随着人口的增长、经济社会的快速发展，各地对建设用地的需求将持续增大，按照山西省委、省政府的战略部署，“十二五”期间山西省用地总量将达到150万亩以上，用地缺口在60万亩左右。另一方面，由于受非农建设占用和自然因素影响，山西省耕地总量呈逐年下降趋势，耕地保护难度越来越大。
　　山西省沁水县富基新材料有限公司是一家生产、经营泡沫陶瓷等新型材料的高新技术企业，也是山西省晋城市首家在天交所上市的中小企业。公司因业务拓展需要，急需上马二期工程，需要占地100亩，但由于土地审批手续复杂，项目迟迟无法启动。
　　富基新材料有限公司遭遇的用地问题也是很多项目单位普遍头疼的难题。事实上，由于国家宏观调控和实行严格的耕地保护政策，山西省在土地方面的供需矛盾已越来越尖锐，甚至成为制约项目建设和经济发展的瓶颈。
　　2012年，太原市国土资源局分管土地利用工作的张占军副局长介绍：“2012年初，经初步摸底统计，太原市各县（市、区）、开发区及主要行业主管部门上报2012年各类项目新增建设用地需求在10万亩左右，其中已完成前期选址的项目用地需求也在3.84万亩，而去年省下达我市的年度用地计划指标总量仅2.65万亩，今年如果基本持平，有效保障项目用地需求存在很大压力。”
　　太原市是如此，山西11个地市同样如此。2012年，晋城市国土资源局赵晓华局长介绍：“根据全市用地预报，2012年，我市需要落地建设的项目共164个，用地需求预计约4.2万亩，其中农用地3万亩（不含煤矿兼并重组后提能升级用地），而省预下达我市的年度新增建设用地计划仅3750亩，其中农用地指标仅2520亩，相差极为悬殊。”
　　山西省国土资源厅厅长李建功回忆说，2011年，山西省提出了“转型跨越、再造一个新山西”的宏伟战略，五年累计投资5万亿。2012年，山西省委、省政府确定2012年全省地区生产总值增长12%左右，固定资产投资增长22%，力争投资总额达到一万亿元。为此，山西省将今年确定为“项目落地年”，要推进一批重大转型标杆项目建设，力争中博会签约的1198个大项目50%落地，建设各类保障性住房33.2万套。实现2012年全省经济社会发展目标，需要建设用地30万亩以上，与国家分配给我们的新增建设用地计划相比，缺口超过10万亩。同时，在用地指标的使用上，存在着总量紧、农用地紧、耕地极紧，未利用地有节余的结构性矛盾。
　　如此情形，正在转型跨越中的煤炭大省山西陷入了新烦恼，一方面要保护耕地红线，另一方面又要保障经济发展用地需求。
　　创新机制，全力改田造地
　　建设用地形势极紧的情况下，如何真正落实中央决策，切实坚守耕地“红线”？山西省确立了“以建设促保护”的思路。其内涵是认真执行国家耕地保护政策，特别是基本农田的保护要严而又严；实行严格的耕地占补平衡制度，建设占地必须占一补一，确保耕地不减少。
　　其实，早在2007年以来，山西就大力开发造地，启动了三年造地100万亩的目标。为保证这项工程顺利实施，山西省先后出台了《土地开发整理项目管理暂行办法》和《土地开发整理项目管理工作程序（试行）》两个文件，对项目的选择和确定作了全面的规范和规定。在造地工程中，山西省坚持科学施工原则，对于后备资源条件好的区域，实行项目集中连片开发，对于后备资源条件差、生态脆弱的区域，将项目建设与淤地坝建设、小流域治理、坡改梯等活动结合起来，确保了改田造地工作取得实效。同时全面落实项目公告制、项目法人制、项目招投标制、项目监理制和项目合同制，使整个项目实施的全过程置于全社会的监督之下，保障了项目的规范、透明、安全运行。
　　但是，随着山西新一轮的转型跨越发展，转型发展项目的落地，将不可避免地占用耕地？如何保护耕地？
　　山西省地处太行、吕梁两山中间，汾河从中间穿过，虽有“表里山河”的美誉，但全省地形极为为复杂，境内有山地、丘陵、高原、盆地、台地等多种地貌类型，山区、丘陵占总面积的三分之二以上。“沟壑纵横，地块破碎，未利用地虽多，但极其开发造地。”国土资源厅相关负责人表示。
　　面对全省占补平衡工作的严峻形势，山西省国土资源厅审时度势，提出了大力开展耕地开发，确保“十二五”期间建设项目用地实现先补后占的工作思路，编制了《十二五期间新增耕地150万亩规划纲要》和《山西省2012年开发耕地30万亩的实施方案》。
　　经向省政府领导汇报后，得到了山西省时任常务副省长李小鹏的充分肯定，确定了使用省财政专项资金形成的耕地指标，按有偿方式进行调配使用，在实行易地补充时对承担补充耕地的地方，予以每亩1万元补偿等思路。
　　在山西省政府领导的关注下，经过多方沟通，山西省财政投入30亿元建立了山西省耕地开发专项资金，用于开展耕地开发。为了确保30亿资金的管理，山西省国土资源厅起草了《山西省耕地开发项目专项资金使用管理暂行办法》，由省长签发，印发至县级人民政府。《办法》是专门针对山西省“十二五”期间，为保证经济建设用地实现占补平衡、先补后占，每年开发15万亩耕地而制定的地方性政府规章。
　　在山西国土资源厅的推动下，山西各地改田造地方兴未艾，成效明显。长治市出台了《关于进一步加强全市土地节约集约利用、促进土地综合整治工作的通知》，推行“十二造地法”，加强和完善水库清淤及水利设施整治造地、撤并整治空心村造地、山庄窝铺搬迁造地、关停小煤矿废弃地造地、地质灾害村庄搬迁造地、压覆煤炭村庄搬迁造地、开荒造地、利用废弃采石场和边坡造地、废品收购站搬迁整合利用、国有企业和乡镇企业改制空闲地整合利用、学校等公共资源整合利用、城镇零星办公区域集中整合利用等“整治造地十二法”。在造地过程中，该市始终把维护农民利益放在首位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权,做到整治前农民愿意、整治中农民参与、整治后农民满意。凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展。整治出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各项发展建设后，合理调剂给城镇发展使用，其土地增值收益要及时返还农村。开发整理复垦新增的耕地，要做好土地承包到户工作，切实让农民群众得到实惠，让农民满意。
　　忻州市以市政府的文件下发了《忻州市人民政府关于进一步做好耕地占补平衡的通知》，建立和实施了耕地储备预警、耕地责任考核奖励等制度。该市将年度耕地开发目标任务的半数作为耕地储备“红色”预警线，凡耕地储备低于“红色”预警线的，责令其补充耕地，不得申请易地补充耕地，并暂缓或停止用地报批。该市充分利用价格机制，规定各县（市、区）耕地开垦费按当地统一年产值的8-12倍收缴。占用一般耕地或市政建设项目占用耕地的，按当地统一年产值的8倍收缴；占用水浇地的按当地统一年产值的10倍收缴；占用基本农田的按当地统一年产值的12倍收缴；对于划拨或协议供地的实行先行收缴耕地开垦费，对于公开出让供地的实行供地后收缴耕地开垦费。另外，该市政府将耕地开发作为考核各县（市、区）政府年度责任目标的重要内容加以考核，实行“一票否决制”。全市年度目标责任考核百分制，耕地开垦工作设置分值为1分，按完成程度得分，低于目标60%的不得分。对未完成耕地开发任务的县（市、区），取消其评优评先资格；对完成任务好的县（市、区）给予表彰奖励。2013年，市政府继续把造地工作列入政府年度目标责任制严格考核。这些制度的实施，对耕地开发工作起到了“指挥棒”、“风向标”、“助推器”的作用。
　　临汾市打破思维定式，积极探索和实践新形势下农村土地整治新机制，不断丰富农村土地整治内涵，努力实现耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望。该市注重社会参与，引入市场机制，树立补充耕地新理念，该市辖区侯马市耕地后备资源严重不足，有钱无地，而永和县、大宁县等耕地后备资源较丰富，缺乏资金，为此市里牵线搭桥，采取购买或者投资项目等形式，完成互补。针对该市产业、产能优化调整转型发展，留下了大量废弃工矿用地，旧村改造、移民搬迁等留下大量废弃旧村、空心村，该市政府颁布了《临汾市建设用地复垦整合试行办法》，在全市试点，赋予了建设用地复垦工作新的内涵，把农村建设用地复垦与破解当前用地紧张难题有效结合起来，在全市开展了建设用地复垦整合利用的尝试，2009年以来，实施农村建设用地复垦项目293个，建设规模3.13万亩，新增耕地2.63万亩，实现了农村建设用地复垦“不欠新账，快还旧账”，缓解了建设用地紧张形势。
　　据统计，2012年以来，山西全省铺开省级耕地开发项目162个，建设规模40.66万亩，可新增耕地29.81万亩。其中，2012年立项80个，建设规模19.98万亩，可新增耕地15.9万亩，总投资16.26亿元；2013年申请项目82个，建设规模20.68万亩，可新增耕地14.11万亩。目前，这些工程项目现正在轰轰烈烈的进行中，项目的实施也得到了当地政府和农民群众的拥护和欢迎。预计从2014年开始，每年可以为山西省的重点工程用地提供占补平衡耕地指标10万亩左右。
　　与省级专项资金造地任务相比较，市级占补平衡开发项目进展比较快，有的已经提前超额完成任务。两年来，市级占补平衡立项项目1488个，建设规模61.61万亩，可新增耕地39.18万亩，验收入库25.13万亩。其中：2012年验收入库18.57万亩；2013年，立项863个，可新增耕地20.61万亩，已验收入库6.56万亩。
　　规范管理，造地增量富民
　　多年来，在抓好土地开发整理项目实施的同时，山西省始终强化工作规范和制度机制建设。从项目的可研立项、初步设计、实施、监管到验收，形成了一套较为规范和完善的工作程序和制度，实现了造地增粮富民的效果。
　　近年来，山西省耕地保护目标责任的签订、落实和考核工作已成为各级政府、国土部门常态化工作内容，耕地保护工作得到广泛重视。该省严格落实耕地保护责任制，每年分解下达全省6075万亩耕地、5088万亩基本农田保护任务和30万亩开发造地任务，省、市、县、乡、村层层签订耕地保护责任状，由省长代表省政府与11个市的市长签订耕地保护目标责任书，责任书明确各市必须保证的耕地保有量、基本农田保护面积和耕地开发任务目标，确保了全省耕地保护任务有落实、总量不减少、质量有提高。该省国土资源厅会同省农业厅、统计局，严格对各市人民政府上一年度的耕地保护目标责任的履职情况进行年度考核，促进各市认真落实了耕地保护任务。大同市国土资源局面对这几年市政府大搞园区建设、城镇化建设带来的的持续高用地需求，正确处理保障发展与保护耕地的关系，坚持大力开展占补平衡造地、规范工作程序、严格落实了耕地保护任务；晋中市在面临山西省大学城建设的集中大批量建设用地压力下，积极作为，尽职尽责，保障了项目的及时落地，也确保了全市的耕地总量平衡。
　　为加强对全省土地整治项目的宏观指导和组织管理，进一步规范项目的申报工作，使项目立项更加科学合理，山西省国土资源厅会同省财政厅出台了《山西省土地整理复垦开发项目申报指南》。针对土地整治项目前期技术工作特点和存在的一些问题，该厅下发了《关于规范省级土地整治开发整理重点项目前期技术工作的通知》，对土地整治项目前期技术服务单位实行资质准入，并对项目招投标、中介机构责任等提出了具体要求。山西省土地整理中心对土地开发整理项目进行日常监管和技术指导，确保项目顺利实施。根据国家相关政策规定，结合山西省实际，山西省国土资源厅制定出台了《山西省土地开发整理项目管理办法》和《山西省土地开发整理项目竣工验收暂行办法》。
　　为规范开发项目专项资金的使用管理，在2012年，山西省政府以晋政办发（2012）73号下发了《山西省耕地开发项目专项资金使用管理暂行办法》后，山西省国土资源厅专门配套下发了《关于进一步规范管理山西省耕地开发专项资金有关问题的通知》（晋国土资办发[2013]84号）。为了规范和促进我省土地整治工作，山西省国土资源厅起草完成了《山西省土地整治条例》的草案。现已完成《山西省土地整治条例》出台的准备工作，提交省人大审议，《条例》的制定将使山西省的土地整治上升到法制化的高度。
　　祁县在土地整治工作中探索出了严把五个关口，遵守六项制度的“五六”工作方法。在工作中，该县严把“招标投标关”、“工程质量关”、“资金使用关”、“权属调整关”、“档案管理关”，严格遵守项目法人制、项目招投标制、项目公告制、项目合同制、工程监理制、项目审计制，形成以制度管人管事的机制。通过各项农田整理工程建设的实施，土地平整了，道路好走了，林网建成了，灌排通畅了，用水减少了。灌溉周期由25天缩短为10-15天，建成了高产稳产的基本农田，有效提高了耕地产出率，让群众真正得到了实惠。
　　广灵是山西的传统农业县，该县在土地整治中，坚持“增加耕地面积、提高耕地质量、改善生产条件、增加农民收入、改善农村生态环境”的宗旨，把实现民愿作为责任，把改善民生作为使命，把规划设计作为基础，把工程质量视为生命，注重项目区的选择、实施内容的设计、工程措施的预算，采取了“两看”、“两尊重”、“一实际”的办法。所谓“两看”：一看项目选址是否在项目实施后能发挥最大效益，二看项目所在乡（镇）党委政府班子、村级组织是否过硬，绝不把项目放在实施后效益无明显变化的地方，更不把项目落在组织软弱涣散的村、镇。所谓“两尊重”：就是既尊重项目设计规程和预算定额标准，也尊重项目的客观条件，在设计时充分听取当地村委会、农民及有关部门的意见，不搞一盘棋、不搞一刀切，本着理论与实际相结合，在确保项目完成后能发挥最大使用功能和最大效益的前提下，做好项目设计这一基础工作。“一实际”：就是让设计与预算尽可能与实际工程实施对接，把有限的资金花在刀刃上。不虚报、不多报、不浪费，例如该县在做土地平整工程时，一定要事先做好村民意见调查，摸清地块承包者是谁、愿不愿意进行平整、怎样平整等实际情况，促进工程实施更加切合百姓耕种实际，这样，既确保了与农民意愿的结合，也确保了不浪费国家的每一分投资。
　　在开展土地开发整理中，山西省按照高标准基本农田建设要求，确定了28个县作为示范龙头县，由国土部门牵头，统筹协调财政、农业、农发、水利等相关部门，以国土部门高标准基本农田建设项目为平台，整合农、林、水、电等资金，集中财力大搞旱涝保收高标准基本农田建设。
　　永和县通过沟坝地治理工程，原来坑洼的沟壑都修成了平整的沟坝地。以白家崖小流域为例，沟坝地治理后亩均增收2000元-3000元。沟坝地还是丘陵沟壑区农民增收的好模式。据测算，新造好的沟坝地，无论是土壤含水量，还是土壤中氮、磷、钾、有机质含量都比坡地要高很多，增产潜力很大。闻喜县东镇西沟村高新捷算了一笔账：“西沟村原来能种的地大概330亩左右，每年只种小麦一茬，每亩收入二三百元，沟坝地治理后，又栽山楂，又间种药材，每亩年收入达二三千元，是原来的10多倍！”
　　同时，通过农村土地整理工程，山西省农田生态环境明显改善，为无公害和绿色和有机农产品的生产奠定地力基础。2012年，山西三品基地总面积已达2100万亩，占到山西耕地面积的三分之一。长治市平顺县阳高乡侯家滩村等九村实施了沟川地整治与培肥，通过采取加厚土层、玉米秸秆还田及加厚耕作层、增施有机肥、施用硫酸亚铁和抗旱保水剂等综合配套措施，土层厚度由过去35厘米提高到50厘米以上，土壤有机质提高0.3个百分点。当地农民高兴地说，水肥留住了，化肥就用的少多了。雁门塞北山西应县的蔬菜多年来直供长江三角洲和珠江三角洲两大城市群，南汾河盆地的新绛县后来者居上，将蔬菜直供的生意做到了香港，走向了香港市民餐桌。香港发布的一项检验检疫表明，山西直供的食品合格率为99.999%。
　　2013年，在煤炭工业下行的大势中，山西省农民人均收入再次刷新出7154元的新成绩。同时，不是粮食主产区的山西，粮食总产达到131.3亿公斤。按联合国粮农组织每年人均粮食370公斤的数据标准，山西粮食产量突破130亿公斤意味着山西粮食实现了紧平衡。　　 (编辑：作家网)